การเจรจาสนธิสัญญาพลาสติกโลกครั้งที่ 4 (INC-4) จบลงไปพร้อมกับร่างสนธิสัญญาที่เต็มไปด้วยข้อเสนอของแต่ละประเทศในวงเล็บ ความไม่แน่นอน และภาษาทางกฎหมายที่อ่อนแอ แม้ว่าจะเป็นเรื่องน่ายินดีที่มีการตกลงให้มีการประชุมระหว่างสมัย (intersessional work) อย่างเป็นทางการ เพื่อหารือเพิ่มเติมเรื่องกลไกทางการเงินที่จะมาสนับสนุนการดำเนินงานภายใต้สนธิสัญญาฉบับนี้ การออกแบบบรรจุภัณฑ์ และเรื่องสารเคมีที่น่าห่วงกังวล แต่การจัดประชุมระหว่างสมัยว่าด้วยเรื่องพลาสติกขั้นปฐมภูมิ (PPP) หรือที่ประเทศรวันดาได้เปรียบว่าเป็นปัญหาที่อยู่ตรงหน้า แต่กลับไม่มีใครอยากพูดถึง หรือ ‘the elephant in the room’ นั้นถูกปัดตกไปอย่างน่าเสียดาย
การหารือเรื่องการลดปริมาณการผลิตพลาสติกใหม่และปริมาณการผลิตที่ยั่งยืนถูกแรงต้านตั้งแต่แรกจากประเทศผู้ค้าน้ำมัน เช่น รัสเซียและกลุ่มประเทศอ่าวเปอร์เซียที่เศรษฐกิจของประเทศนั้นพึ่งพาอุตสาหกรรมปิโตรเคมีเป็นหลัก ทว่า การคัดค้านดังกล่าวมีความขัดแย้งกับมติที่ 5/14 ที่เคยได้ตกลงอย่างเป็นเอกฉันท์ไปแล้วใน UN Environmental Assembly (UNEA) ว่าการเจรจาต้องพิจารณาเรื่องปริมาณการผลิตและการบริโภคพลาสติก การที่การเจรจาในครั้งนี้ปล่อยให้การคัดค้านที่จะหารือในเรื่องนี้อย่างตรงไปตรงมาเกิดขึ้นได้ ถือเป็นเรื่องที่น่าผิดหวังอย่างยิ่ง
ทางเดียวที่เราจะสามารถหยุดมลพิษพลาสติกได้ คือการลดปริมาณพลาสติกที่เราผลิตออกมาให้อยู่ในระดับที่ยั่งยืน
ตัวแทนคณะเจรจาจากประเทศรวันดากล่าวใน INC-4
เป็นที่น่าสนใจว่า ในระหว่างการเจรจา ประเทศเปรูและรวันดาได้เสนอให้มีการประชุมระหว่างสมัยเรื่อง PPP ก่อนการเจรจาครั้งที่ 5 และข้อเสนอนี้ได้รับสนับสนุนจากมากกว่า 50 รัฐสมาชิกรวมถึงประเทศไทย แต่การสนับสนุนนั้นมีการประนีประนอมในวันสุดท้ายของการเจรจา จากความกลัวประวัติศาสตร์ซ้ำรอย ว่าการเจรจาจะจบแบบไร้ซึ่งความคืบหน้าแบบเดียวกับการเจรจาครั้งก่อน (INC-3) เนื่องจากความจำเป็นที่จะต้องมีความเห็นที่เป็นเอกฉันท์ในทุกข้อการเจรจา อีกจุดที่น่าสนใจคือ การเจรจาครั้งนี้มีผู้เข้าร่วมจากอุตสาหกรรมปิโตรเคมี 196 คน และ 16 คนเป็นส่วนหนึ่งของคณะผู้แทนการเจรจาอย่างเป็นทางการจาก 9 ประเทศ ทำให้ตัวแทนจากอุตสาหกรรมปิโตรเคมีสามารถเข้าถึงการประชุมที่เปิดให้เฉพาะรัฐสมาชิก และในการเจรจาอย่างเป็นทางการ
มลพิษพลาสติกเป็นภัยคุกคามต่อธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมและสัตว์ป่า รวมไปถึงสุขภาพและคุณภาพชีวิตของมนุษย์ โดยเฉพาะของกลุ่มคนแนวหน้าที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม พวกเราจะมีมาตรการยุติมลพิษพลาสติกที่เข้มงวดและทะเยอะทะยานได้อย่างไร ในเมื่อการเจรจาประนีประนอมกับผู้ก่อมลพิษ มากกว่าการคำนึงถึงความมั่นคงทางสิ่งแวดล้อมและผู้คนที่ได้รับผลกระทบ?
ศลิษา ไตรพิพิธสิริวัฒน์, นักรณรงค์อาวุโสและผู้จัดการโครงการพลาสติกในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ของ EJF
ถึงแม้ว่าข้อบทเรื่อง PPP จะยังไม่ถูกตัดออก แต่การที่รัฐสมาชิกไม่สามารถตกลงที่จะจัดประชุมระหว่างสมัยว่าด้วยเรื่อง PPP ได้ถือเป็นความล้มเหลวครั้งสำคัญ เพราะการประชุมระหว่างสมัย เป็นเครื่องมือที่จะทำให้รัฐสมาชิกสามารถให้ผู้เชี่ยวชาญและผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องมาร่วมหารือกับรัฐสมาชิกอย่างละเอียด ทั้งในเรื่องของระดับการผลิตที่เหมาะสมและยั่งยืน การใช้งานและการอุปโภค PPP และเรื่องของการนำเข้าและส่งออกพลาสติก ไม่ว่าตัวแทนรัฐสมาชิกเหล่านั้นจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยก็ข้อบทของ PPP ในตัวร่างสนธิสัญญาก็ตาม
การไม่มีการประชุมระหว่างสมัยสำหรับ PPP อาจจะทำให้ข้อบทเรื่องการลดการผลิตพลาสติกใหม่ ซึ่งเป็นข้อบทที่สำคัญที่สุดในการยุติมลพิษพลาสติกและภาวะโลกรวน ถูกตัดออกในการเจรจาครั้งสุดท้าย (INC-5) ที่จะเกิดขึ้นที่เมืองปูซาน ประเทศเกาหลีใต้ระหว่างวันที่ 25 พฤศจิกายน - 1 ธันวาคม 2564 เนื่องจากไม่มีหลักฐานที่เพียงพอในการเจรจา และการคัดค้านอย่างต่อเนื่องของประเทศอุตสาหกรรมปิโตรเคมี
INC-5 เป็นโอกาสสุดท้ายที่รัฐสมาชิกจะสามารถเจรจาหาข้อตกลงร่วมกันสำหรับมาตรการทางกฎหมายฉบับนี้ แต่ PPP ยังไม่ใช่แค่ปัญหาสำคัญเดียวที่ยังไม่มีทางออก รัฐสมาชิกบางประเทศได้มีการขัดขวางการบังคับใช้ข้อกำหนดวิธีการประชุม (Rules of Procedure) ที่เสนอหลักการลงมติ 2 ใน 3 ในการบรรลุข้อตกลงในกรณีที่รัฐสมาชิกไม่สามารถบรรลุฉันทามติในการเจรจาหัวข้อที่มีความสำคัญได้ และด้วยแรงต้านข้อกำหนดวิธีการประชุมฉบับปัจจุบันมีการบัญญัติเรื่องการลงคะแนนเสียงไว้ในข้อที่ 38 ย่อหน้าที่ 1 ว่า ‘ในกรณีที่ข้อกำหนด [การลงคะแนนเสียง] ถูกใช้ก่อนที่จะมีการตกลงใช้ข้อกำหนดฉบับนี้อย่างเป็นทางการ รัฐสมาชิกจำต้องระลึกว่ายังไม่ได้มีการตกลงกันในเรื่องนี้’
การที่รัฐสมาชิกต้องพึ่งการบรรลุฉันทามติเท่านั้นในการตัดสินใจ เท่ากับเป็นการให้อำนาจเด็ดขาดในการไม่เห็นชอบหรือการวีโต้ หากกลไกนี้ยังคงอยู่ต่อไป การบรรลุฉันทามติสามารถถูกใช้ในการขัดขวางสิ่งที่รัฐสมาชิกบางกลุ่มไม่ต้องการให้เกิดขึ้นได้ เช่นเรื่อง PPP หลายครั้งเราเห็นว่า แม้ข้อตกลงระหว่างประเทศที่ต้องการปกป้องสิ่งแวดล้อมจะได้รับการสนับสนุนจากรัฐสมาชิกส่วนใหญ่ แต่ประเทศเพียงประเทศเดียวสามารถวีโต้ไม่ให้ข้อตกลงนั้นเกิดขึ้นได้ การลงคะแนนเสียงจึงเป็นกลไกที่จะสามารถป้องกันการใช้กลวิธีรูปแบบนี้ในการขวางการตัดสินใจ อีกทั้งยังเป็นการให้ประเทศขนาดเล็กและที่กำลังพัฒนามีอำนาจและความเป็นเอกเทศในการตัดสินใจ การให้หนึ่งประเทศมีหนึ่งคะแนนเสียงนั้นอย่างเท่าเทียม มีประสิทธิภาพกว่าการยินยอมให้การวีโต้เป็นเครื่องมือที่ถูกใช้โดยประเทศที่มีอำนาจและอิทธิพลในการต่อรองทางภูมิรัฐศาสตร์
ปุณญธร จึงสมาน, นักวิจัยนโยบายพลาสติกของ EJF
มาตรการระหว่างประเทศหลายฉบับในปัจจุบัน เช่น อนุสัญญามินามาตะ (Minamata) ที่ควบคุมสารปรอท, อนุสัญญาบาเซล (Basel) ที่กล่าวถึงการควบคุมการเคลื่อนย้ายและการกำจัดของขยะอันตราย, และ อนุสัญญารอตเตอร์ดัม (Rotterdam) ซึ่งพัฒนามาเพื่อควบคุมการเคลื่อนย้ายสารเคมีอันตราย เป็นตัวอย่างกรณีว่าเหตุใดกลไกการลงคะแนนเสียงถึงเป็นกลไกที่จะทำให้การเจรจาสามารถขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้อย่างมีนัยยะสำคัญ ทั้งในระหว่างการเจรจา (INC) และใน Conference of the Parties (COP) เพราะเมื่อใดที่รัฐสมาชิกไม่สามารถหาข้อตกลงร่วมได้ด้วยวิธีฉันทามติ และอีกทั้งยังไม่สามารถลงคะแนนเสียงได้ มักจะทำให้รัฐสมาชิกผู้ที่ไม่เห็นด้วยมีอำนาจมากขึ้น ซึ่งอาจมีอยู่เพียงประเทศเดียว และทำให้การเจรจาล่าช้า ไม่แล้วเสร็จ หรืออ่อนแอเพราะต้องประนีประนอมเพื่อให้บรรลุข้อตกลงได้เฉกเช่นเดียวกับกรณีของการประชุมระหว่างสมัยของ PPP
อีกจุดที่สำคัญที่จะทำให้มาตรการฉบับนี้เกิดขึ้นได้จริงคือกลไกทางการเงิน ข้อบทและวิธีการลดและจำกัดมลพิษทางพลาสติกนั้นเป็นเพียงแค่จุดเริ่มต้น แต่การที่รัฐสมาชิกจะปฏิบัติตามมาตรการฉบับนี้ได้จริงอย่างมีประสิทธิภาพนั้น จำเป็นจะต้องคำนึงถึงการมีกลไกทางการเงินที่มั่นคงและเหมาะสมที่จะให้รัฐสมาชิกสามารถนำไปใช้ได้อย่างยั่งยืน ปัญหาของมลพิษทางพลาสติกนั้นถูกจัดเป็นหนึ่งในสามวิกฤตการณ์ของโลก แต่กลับไม่มีกองทุนเป็นของตนเองอย่างที่กองทุนการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ และด้านความหลากหลายในชีวภาพนั้นมี องค์กรภาคประชาสังคมหลายกลุ่มและกลุ่มประเทศที่กำลังพัฒนาได้มีการผลักดันให้มีการสร้างกองทุนจำเพาะขึ้น เพื่อใช้ในการดำเนินงานของมาตรการฉบับนี้ แต่ในการเจรจาครั้งที่ 4 มีความพยายามที่จะทำให้ข้อบทนี้อ่อนแอลง
ท่ามกลางความวุ่นวาย มีความคืบหน้าที่ดีสำหรับข้อบทเกี่ยวกับเครื่องมือประมง ซึ่งเป็นพลาสติกชนิดเดียวที่ถูกใช้งานในสิ่งแวดล้อมโดยตรง ง่ายต่อการหลุดลอดลงสู่สิ่งแวดล้อม และถูกออกแบบให้ใช้พลาสติกหลายประเภทและสารเติมแต่ง ทำให้ยากที่จะจัดการเมื่อหมดสภาพใช้งานแล้ว ประเทศในสหภาพยุโรป ประเทศหมู่เกาะที่กำลังพัฒนา (Small Island Developing States) สหราชอาณาจักร นอร์เวย์ ปานามา ไทย และอีกหลายประเทศมีการสนับสนุนการจัดการเครื่องมือประมง ‘ตลอดวงจรชีวิต’ แทนที่จะใส่ข้อบทไว้ในการแก้ปัญหาที่ปลายทางตอนเป็นขยะแล้วเพียงอย่างเดียว อย่างที่เป็นในร่างศูนย์ (Revised Zero Draft) แต่ข้อบทเครื่องมือประมงจะถูกวางไว้ตรงไหนในมาตรการนั้น จะถูกตัดสินใจอีกครั้งใน INC-5 เครื่องมือประมงต้องการการแก้ไขปัญหาตั้งแต่ขั้นตอนการผลิตไปจนถึงการจัดการเมื่อหมดสภาพใช้งานแล้ว ในท้ายที่สุด รัฐสมาชิกควรให้การจะสนับสนุนมาตรการแก้ปัญหาตลอดวงจรชีวิต เพื่อที่จะหยุดการสร้างมลพิษพลาสติกและแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมที่เกิดจากเครื่องมือประมง
ควรจะเกิดอะไรขึ้นใน INC-5
ผลประโยชน์ทางการเมืองระยะสั้นและผลประโยชน์ของภาคเอกชนจะต้องมีอิทธิพลน้อยลง เสียงของผู้ที่ได้รับกระทบโดยตรงจากวิกฤติของปัญหาจากพลาสติกควรได้รับการรับฟังที่มากขึ้น เพื่อที่ให้ได้มาตรการผูกพันทางกฎหมายที่เข้มแข็งและทะเยอะทะยาน EJF ต้องการให้รัฐสมาชิกนั้น
แยกผลประโยชน์ของการเมืองและทางธุรกิจออก และคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของมนุษย์เป็นหลักในการเจรจา
สนับสนุนให้เกิดมาตรการที่มีผลผูกพันทางกฎหมายและเป้าหมายที่สามารถยุติมลพิษจากพลาสติกตลอดวงจรชีวิต รวมไปถึงเครื่องมือประมง และกำหนดเป้าหมายการลดการผลิตพลาสติกอย่างเป็นรูปธรรม
สนับสนุนกลไกทางการเงินที่ยั่งยืน เท่าเทียม และสามารถผลักให้มาตรการฉบับนี้สามารถดำเนินการได้จริง
สนับสนุนกลไกการลงคะแนนเสียง (voting) เพื่อให้การเจรจาและการดำเนินการมาตรการฉบับนี้สามารถไปต่อในกรณีที่ไม่สามารถบรรลุฉันทามติได้
